以案为鉴 警钟长鸣

后来的普通人也往往知有鲁迅、郭沫若，而不知有梁启超和胡适。

国家是要以政府的形式出现的，是由一个政府来代表它的。国家要履行它的功能必须要有权力，但对这些权力必须加以严格的限制。

他的反省、修正和宽容精神也体现在他的生活和性格中，比如他在梁漱溟父亲自杀后写出没有及早回信的后悔。这和一般区分并不尽同，但我们这里不妨就其说法。他对外界批评的态度是相当开放的，也随时准备修正自己的错误，随时准备启自身之蒙，经常不惜不惜以今日之我，难昔日之我。其说之极端，使政府之权无限，其弊也，陷于专制主义，困国民永不得进于文明。他为此深入到了政治的各个具体方面，包括司法、国际关系、财政、经济乃至金融币制等等。

总之，在这场争论中，我们或可以看到，在梁启超那里，宪政比君主与共和之争更重要，或者说是怎样统治比由谁统治更重要、统治的方式比实施统治的主体更重要。二曰对于朝廷而知有国家。那么，何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢？（一）规划冲突及其类型所谓行政规划的冲突，亦可简称为规划冲突，是指在行政规划的体系中，不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定，以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。

[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第20页。而如何调整行政规划的冲突，虽然我国目前主要依靠政治的手段，但其根本是一个宪法问题，涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。

在冲突发生之后，下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更，同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。2．协商原则在缺乏相关法律的明确规范时，由于同位规划的制定者的法律地位大致相当，而且一般不享有指挥监督权，这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。

如果彼此缺乏沟通或者各不相让，自然要导致行政规划之间的冲突。在接受到其他相关规划的信息之后，发现有与本规划相冲突的可能，即应积极沟通。例如，对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系，1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系，1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系，[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

[2]行政规划广泛应用于各个领域，逐渐形成了所谓的计划国家，依法律行政甚至为依规划行政所取代。[9]参见《城市规划编制办法》第21～24条。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务，但我们应注意到，宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用国家这一概括性的主体，换言之，并没有分门别类分配到各个机关。第一，规划与计划在很大程度上是同义词。

[13]换言之，整合原则讲究自上而下，而逆流原则强调自下而上，强调下位规划要有特色个性和自主性，防止上位规划对下位规划的过度规制。这也明确表明了上位规划的效力等级。

二、行政规划冲突及其缘起行政规划林林总总，不一而足。[2]参见〔日〕原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房2005年全订第6版，第126页。

1．实现整合原则调整的机制要实现整合原则的要求，就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位，如果制定机关的法律地位相同，则可能为同位规划。[3]参见宋雅琴、古德丹：《十一五规划开局节能、减排指标失灵的制度分析》，载于《中国软科学》2007年第9期，第28-29页。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息，这一点在制定同位规划时也同样重要。在发生了规划冲突之后，除了依据上述原则和机制解决之外，尚需有一个重要的制度相配套，那就是行政规划的变更。（三）规划冲突的特殊性应该说，规划冲突与法律冲突是不同的。

其二，规划本身的综合性程度。[6]第二，行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。

中央与地方很难作成统一的行政规划，不同类型的规划也不大可能合一化。第四，行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。

然而，在双方主体均拥有合法的制定权限时，则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位，享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。例如，开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突，土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突，等等。

[19]因而，上位规划的拘束力是容许的。本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。当然，规划冲突的解决虽然主要是协调的问题，但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形，例如上位规划中的强制性标准即不得违反。[27]但唯有通过协商解决，才更有可能获得双赢的效果。

《城乡规划法》第5条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当……与土地利用总体规划相衔接。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。

[21]参见〔日〕大橋洋一：《現代行政の行為形式論》，弘文堂1993年版，第310-311页。[14]《城乡规划法》第13～15条、第21条。

第三，行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在德国，为保障乡镇的行政自治，上级行政机关的审批应该限于合法性控制，而不应扩及合目的性控制。

关联程度越高，下级机关的参与程度应该越大。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。但国人似已对计划一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。

但是，上位规划并不能无限制地加以拘束，而是应为下位规划保留足够的自主空间。规划的过于稳定，必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。

具体到规划冲突方面，那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。

法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序，在此秩序之内，各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调，共同为规划目标的实现而努力。其次，要看规划本身的综合性程度。